（一）土地使用权出让的概念

    根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条的规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。

（二）土地使用权出让的法律特征

1.土地使用权出让方的唯一性和受让方的广泛性

    出让方市土地的所有者――国家，其他任何单位和个人都不能充当出让人。土地使用权的受让方即获得土地使用权的一方，理论上受让方是没有范围限制的，可以是公民个人、法人，包括外国自然人和法人。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第3条规定：“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。”可见，土地出让方是唯一的，即中华人民共和国。但由于国家是一个抽象的主体，在具体行使权利时，一般由各级人民政府的土地行政主管部门代表国家主管国有土地使用权的行政工作，负责土地使用权出让的组织、协调、审查、报批和出让方案的具体落实，负责土地使用权转让、出租、抵押等交易活动的审核与权属管理。

2.取得的土地使用权是有偿的

    土地使用者取得一定年限内的土地使用权应向国家支付土地使用权出让金。国家凭借土地所有权取得的土地经济效益，表现为一定年限内的地租，一般以土地使用者向国家支付一定数额的货币为表现方式。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”

3.取得的土地使用权是有期限的

    土地使用者享有土地使用权的期限以出让年限为限。出让年限由出让合同约定，但不得超过法律限定的最高年限。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条按不同用途对土地使用的最高年限作了规定：“(一)居住用地七十年； (二)工业用地五十年； (三)教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年； (四)商业、旅游、娱乐用地四十年； (五)综合或者其他用地五十年。”

4.取得的土地使用权是一种物权

    出让的土地使用权是一种较为完整的物权。土地使用权出让的实质是国家按照土地所有权与使用权分离的原则，把国有土地以约定的面积、价格、使用期限、用途和其他条件，让与土地使用者占有、使用、经营和管理。由于出让土地使用权具备了物权所包含的基本权利，即占有的权利、一般意义上使用的权利、收益的权利和一定程度的处分权利，所以它是除土地所有权以外的较为完整的物权。

（三）土地使用权出让与转让的关系

1.土地使用权转让的条件

    根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条的规定，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为。土地使用权转让的行使包括出售、交换和赠与。土地使用权转让必须具备一定的条件方可进行，这些条件是：

   （1）土地使用权转让时，土地使用权出让合同中约定的和各登记文件中所载明的权利和义务随之转移。

   （2）土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同约定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。

   （3）土地使用权转让应当签订转让合同。

   （4）土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权；土地使用权的市场价格不合理上涨时，市、县人民政府可以采取必要的措施。

   （5）土地使用权转让时，其他上建筑物、其他附着物所有权随之转让，并应依照规定办理过户登记手续。

2.土地使用权出让与转让的关系

    土地使用权出让与转让的相同点是：都是国家土地有偿使用的方式，都是土地使用权的转移。不同点主要有：

（1）主体不同。

    出让方的主体资格是特定的，只能是国家，并以土地所有者的身份出让；而土地使用权转让方的主体资格不特定，对土地享有使用权的主体只要符合转让条件即可运转其土地使用权。

（2）运行机制不同。

    土地使用权出让的运行机制体现为垄断竞争性。其垄断性表现在国家是土地使用权的唯一的提供者；其竞争性表现在土地使用权的需求方的多样性，以及土地使用权出让方式的灵活性。土地使用权转让的运行机制则是限制竞争性。因为这一层次的土地使用权的流动及价格的形成受市场机制的影响较为明显，如果管理失控，极易导致土地使用权转让的投机现象的发生。其限制性表现在，国家在土地使用权转让价格明显低于市场价格时，具有优先购买权；土地使用权价格不合理上涨时，国家可以采取最高限价或通过税收加以干预。同时，土地使用权转让必须是按照土地使用权出让合同约定的期限和条件进行开发、利用，否则不允许转让。

（3）方式不同。

    土地使用权出让的方式主要有协议出让、招标出让和拍卖出让；土地使用权转让的方式主要包括出售、交换和赠予。

（4）当事人的权利与义务不同

    从现行法律规定来看，土地使用权出让时，土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。土地使用者支付出让金后，须依法办理土地使用权登记手续，领取国有土地使用证，并按照出让合同的要求开发、利用和经营土地，若要改变土地用途，须经政府及有关部门审批，重新签订出让合同。对于未按出让合同约定的期限和条件开发、利用土地或擅自改变土地用途的，将受到政府部门的行政处罚，直至收回土地使用权。而在土地使用权转让时，当事人的权利义务主要限定在土地使用权转让合同约定的范围之内。土地使用权转让后，转让人便不再与土地使用权出让人发生权利义务关系，而由转让行为中的受让人继承尚未履行的义务。同时，土地转让的双方当事人应就转移土地使用权及出让合同和登记文件中所载明的权利义务等办理过户登记手续。

（四）土地使用权出让的程序和方式

1.土地使用权出让的程序

   土地使用权出让的程序，是指土地使用权出让经过的阶段或步骤。根据《城市房地产管理法》第11条的规定，土地使用权出让的程序包括：

（1）拟定土地使用权出让方案

    土地使用权出让方案由由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定。土地使用权出让方案包括出让地块的位置、出让用途、出让年限和其他条件。这里，“出让用途”，是指出让的土地用于何种目的，如用于住宅、商业、工业，或者用于教育、科技、文化、卫生、体育等；“出让年限”，是指在国家规定的最高出让年限范围内，根据出让土地的用途确定实际出让年限；“其他条件：，是指除出让用途、出让年限以外的条件，包括土地的开发期限、建筑密度、容积率、建筑高度、配套建设设施、绿化比例等。

（2）土地使用权出让方案的审批

    出让方案确定后，土地管理部门应按照《土地管理法》的规定，报有审批权的人民政府批准。按照《土地管理法》的规定，土地使用权出让的审批权限如下：①出让基本农田或基本农田以外的耕地超过35公顷或其他土地超过70公顷的，由国务院批准；②出让上述以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

    然而近几年来，部门地区在出让国有土地使用权的批准权限上出现了一些混乱现象。为此，国务院专门下发了《关于出让国有土地使用权批准权限的通知》，就出让国有土地使用权的批准权限问题进一步细化如下：①出让耕地1000亩以上、其他土地2000亩以上的，由国务院批准；②出让耕地1000亩以下、其他土地2000亩以下的，由省、自治区、直辖市人民政府批准；③出让耕地3亩以下、其他土地10亩以下的，由县级人民政府批准；④省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。各地必须严格执行上述规定，对一次出让国有土地使用权的土地不得“化整为零”，变相扩大批准权限。

    各级政府对出让土地使用权的批准，不仅仅是对出让土地面积的批准，而是对整个出让方案的批准。因此，土地管理部门向人民政府报批时，除正式的报告外，还应附有：土地使用条件；土地使用权出让合同；出让地块的地理位置图和规划设计；征地、拆迁补偿安置方案；人民政府或有关部门的文件或意见。若属于协议出让的，还须附经批准的项目设计任务社会或可行性研究报告等。

（3）土地使用权出让方案的组织实施

    土地使用权出让方案由有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门组织实施。因出让的方式不同（协议、招标、拍卖），组织实施的方式也不一样。因此，应按具体的出让方式组织实施。

2.土地使用权的出让方式

    关于土地使用权的出让方式，1990年的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第13条第1款规定：“土地使用权出让可以采取下列方式： (一)协议； (二)招标； (三)拍卖。 依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”1994年的《城市房地产管理法》第12条第1款规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”国土资源部2002年4月3日发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第2条规定：“在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权的，适用本规定。”该规定不仅对招标、拍卖方式的操作流程作了规范，而且提出了一种新的公开出让方式――挂牌出让。可见，国有土地使用权出让最基本的方式：协议、拍卖、招标、挂牌四种。"

（1）协议出让土地使用权

    协议出让土地使用权，是指土地使用权的有意受让人直接向土地所有者提出有偿使用土地的愿望，由土地所有者即出让方与受让人在没有第三人参与的条件下通过谈判、协商达成出让土地使用权协议的方式。

    由于协议出让方式与拍卖和招标方式比较，缺乏公开性、竞争性，受当事人主观因素影响较大，土地的真实价值很难体现出来，容易出现出让金偏低的不正常现象，故协议出让一般应适用于市政工程、公益事业、非营利性单位或项目用地。《城市房地产管理法》第12条规定：“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。”

    另外，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第4条的规定，扩大了拍卖、招标的竞价方式的适用范围，不仅商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须招标、拍卖或者挂牌方式出让，而且该条第2款又规定：“

前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。”也就是说，只要有两个以上潜在受让人的，就应当采取公开方式，不受土地用途的限制。"

一般而言，协议出让土地使用权的程序是：

①申请。

    协议出让土地使用权的首先由用地者向政府提出申请，提交用地申请报告、说明用地依据、面积、用途及项目初步布置图等文件。

②协商。

    用地申请经政府同意后，用地者与政府协商出让土地的用地面积、使用年限、出让地价等用地条件，双方就有关内容达成一致后，草签土地使用权出让合同。

③报批。

    土地使用权出让合同草签完毕后，用地者持有关材料，按审批管理的规定报有批准权限的政府批准出让土地使用权。

④登记。

    土地使用权受让人按合同约定的数额和方式支付出让金后，由政府按合同约定提供土地使用权，办理土地使用权登记的有关手续，并领取土地使用证。

（2）招标出让土地使用权

    招标出让土地使用权，是智市、县人民政府土地行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。招标出让土地使用权是政府对某块土地有了明确的开发意图和规划条件后，在市场中寻求一个有利于实现政府开发计划的开发者而采取的一种方式。这种方式要求在规定的期限内，符合规定的单位和个人以书面的形式提出开发申请，经政府选择后，确定将土地使用权出让给某个开发者。在这种方式中，投标者有多个，有一定程度的竞争。政府选择中标者时，不但考虑投标价，而且考虑投标者对实施这块土地开发是否有利。

招标出让土地使用权的程序是：

①招标。

    招标通常先由招标人通过媒介或通知等形式发出招标通告，公布招标出让使用权地块的位置、面积、用途、年限等事项。由有意受让人提出投标申请，然后由招标人根据确定的投标人资格范围对有意受让人进行资格审查，并向合格者发送招标文件。招标文件包括：投标须知、土地使用规则、土地使用权投标书、土地使用权合同书、中标证明通知书等。

②投标。

    土地使用权有意受让人收到或领取招标文件后，应先制作投标书，投标书是投标人能否中标的一个重要环节。标书制作好后在投标截至时间前投入标箱，标书投入标箱后，不可撤回。投标人应对标书和有关书面承诺承担责任。招标公告允许邮寄标书的，投标人可以邮寄，出让人在投标截止时间前收到的方为有效。

③开标、评标和决标

    在招标出让土地使用权时，招标人要会同有关部门并聘请有关专家组成评标委员会，开标、评标、决标的工作由评标委员会主持。

    开标时招标人按照招标公告规定的时间、地点开标，邀请所有投标人参加。由投标人或者其推选的代表检查标箱的密封情况，当众开启标箱，宣布投标人名称、投标价格和投标文件的主要内容。投标人少于3人的，出让人应当依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》重新招标。

    评标小组由招标人代表、有关专家组成，成员人数为5人以上的单数。评标小组可以要求投标人对投标文件作出必要的澄清或者说明，但是澄清或者说明不得超过投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。评标小组应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审。

    招标人根据评标结果，确定中标人。中标人应与招标人签订成交确认书，并按确认书规定的时间与招标人签订土地使用权出让合同。招标活动结束后，招标人应在10个工作日内将招标出让的结果在土地有形市场或指定场所、媒介公布。

（3）拍卖出让土地使用权

    拍卖出让土地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。拍卖土地使用权是政府对某块土地有了明确的规划条件后，由第三方或专业的拍卖机构主持，在指定的时间、地点，组织符合条件的有意受让人到场，对出让使用权的土地公开叫价竞投，按“出价最高者得”的原则确定受让人。这种方式主要用于竞争激烈的某类或某块土地。拍卖应当有本地的公证机关参加，并出具公证书。

拍卖出让土地使用权的程序是：

①拍卖公告。

    由拍卖人通过媒介或通知等形式发出拍卖公告，公告内容包括：拍卖地块的位置、面积；拍卖地块的用途、年限；拍卖的规则；拍卖保证金的数额和支付方式；拍卖的地点、日期等事项。

②拍卖。

    在规定的时间、地点，首先由主持人介绍拍卖土地的位置、面积、用途、使用年限，宣布起叫价和增价规则及增价幅度，没有底价的，应当明确提示。主持人报出起叫价后由竞买人举牌应价或报价，主持人连续三次宣布同一应价而没有再应价的，主持人落槌表示拍卖成交。

③签约。

    经过激烈的竞拍程序后主持人宣布最高应价者为竞得人。然后由应价最高者与土地使用权出让人签订土地使用权出让合同。拍卖活动结束后，拍卖人应在10个工作日内将拍卖出让的结果在土地有形市场或指定场所、媒介公布。

（4）挂牌出让土地使用权

    挂牌出让土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止�