2011年12月2日下午三点，“国晖沙龙”第三十二期活动在本所三楼会议室开展。

本次沙龙活动以结合案例讨论相关法律问题为主，提交本次沙龙讨论的问题如下：

张某驾车与王某发生交通事故，公安机关交警部门经调查认定：张某驾车超速行使负事故的主要责任，王某遇紧急情况处置不当负事故的次要责任。事故责任认定书送达当事人后，张某认为自己在驾车时并未超速行使，张某对公安机关交通管理部门所作的事故责任认定不服。本案中，张某对公安机关交通管理部门所作的事故责任认定不服能否提起行政复议或行政诉讼？

针对上述问题，参加沙龙的律师进行了热烈讨论，但观点不一。

一种观点认为，根据全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字【2005】1号）的意见，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为。当事人对公安机关交通管理部门所作的事故责任认定不服，不能申请行政复议，也不能提起行政诉讼。遇此种情形时当事人有两种救济途径：一是有权利向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请，要求上一级交管部门予以变更或者撤销。二是在诉讼过程中，向人民法院提出，要求人民法院进行审查、不予采纳或拒绝采信。

第一种救济途径中，根据《道路交通事故处理程序规定》第五十一条、五十二条的规定，当事人对道路交通事故认定有异议的，可以自道路交通事故认定书送达之日起三日内，向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请。复核申请应当载明复核请求及其理由和主要证据。上一级公安机关交通管理部门收到当事人书面复核申请后五日内，应当作出是否受理决定。向上级公安机关投诉或者反应，上级公安机关如果认为确实存在错误，可以撤销，并责令重新做出。对承办单位拒不执行上级公安机关交通管理部门决定的，按照《公安机关内部执法监督规定》予以撤销或者变更，同时按照《公安机关执法过错责任追究规定》进行错案追究。

第二种救济途径中，《道路交通安全法》第73条规定：“公安机关交通管理部门应当及时制作《交通事故认定书》，作为处理交通事故的证据。”这一规定明显淡化了公安机关对道路交通事故的责任认定，不仅改变原来《事故责任认定书》的称谓为《交通事故认定书》，而且确定《交通事故认定书》仅是处理交通事故的证据，而不是提起交通事故损害赔偿诉讼的“必要证据”，更不是直接划分当事人应承担多少民事责任的依据。同时，《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条明确规定“……当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”因此，交通事故认定书只是处理交通事故的证据，在人民法院审理交通事故损害赔偿诉讼中，要对其进行当庭质证。当事人在民事诉讼过程中向法庭提出自己对事故认定书有异议，通过取证、举证和质证，并阐明理由，尽力推翻同处于证据地位的交通事故责任认定书，要求不予采纳或拒绝采信。交通事故认定书是否采信，则须由法院根据《民事诉讼证据规则》的有关规定对其予以审查判断，决定是否采信这项证据，并有权决定事故的赔偿责任比例。

另一种观点认为，交警部门出具的事故认定书关系到当事人的切身利益，为保障交通事故中当事人的权利，当事人对于交通事故认定书不服有权申请行政复议或提起行政诉讼。因为，司法实践中，即使当事人申请书面复核了，上一级公安机关交通管理部门也很少对原交通事故认定书做出变更或撤销决定的。而且，根据《道路交通事故处理程序规定》的规定，对于复核，以一次为限。如果当事人对复核结果依然不服，可在向人民法院提起诉讼后要求不予采纳或拒绝采信。但是，交通事故认定书是交警部门依职权制作的公文，具有较强的专业技术性，其证明力一般大于其他书证，法院在审理交通事故损害赔偿案件的过程中，原则上不宜轻易否认其证明效力，只有与事实明显不符时方可予以排除。从实践工作来看，法院鲜有在民事审判中否定事故责任认定书证据效力的作法。因此，当事人在民事赔偿诉讼中要求法官审查事故责任认定书效力的请求将很难得到法院的支持。因此，交通事故当事人对事故认定书不服时，仅仅通过向上一级公安机关交通管理部门申请书面复核或在诉讼过程中，向法庭提出自己对事故认定书有异议请求法院不予采信的做法，很难保障当事人的合法权益。在现行法律框架内，当事人作为事故责任认定书的利害关系人，对于交通事故认定书不服有权申请行政复议或者通过向人民法院提起行政诉讼，要求公安机关就交通事故责任重新作出认定。因为，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门是交通安全主管机关，负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。在发生交通事故时，交通管理部门应当根据《道路交通安全法》第七十三条之规定及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书对事故责任的认定属于具体行政行为，当事人如果对该具体行政行为不服有权申请行政复议。根据《行政复议法》第十二条之规定，当事人可以向本级人民政府或者上级公安机关申请行政复议。这样，才能为交通事故当事人提供更多的、获得更为公正的责任认定的救济途径。

附：相关法律、法规、规章

一、《道路交通安全法》

第七十三条 公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。

二、《道路交通事故处理程序规定》

第三条 交通警察处理道路交通事故，应当取得相应等级的处理道路交通事故资格。

第五十一条 当事人对道路交通事故认定有异议的，可以自道路交通事故认定书送达之日起三日内，向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请。复核申请应当载明复核请求及其理由和主要证据。

第五十二条 上一级公安机关交通管理部门收到当事人书面复核申请后五日内，应当作出是否受理决定。有下列情形之一的，复核申请不予受理，并书面通知当事人。

(一)任何一方当事人向人民法院提起诉讼并经法院受理的;

(二)人民检察院对交通肇事犯罪嫌疑人批准逮捕的;

(三)适用简易程序处理的道路交通事故;

(四)车辆在道路以外通行时发生的事故。

公安机关交通管理部门受理复核申请的，应当书面通知各方当事人。

第五十三条 上一级公安机关交通管理部门自受理复核申请之日起三十日内，对下列内容进行审查，并作出复核结论：

(一)道路交通事故事实是否清楚，证据是否确实充分，适用法律是否正确;

(二)道路交通事故责任划分是否公正;

(三)道路交通事故调查及认定程序是否合法。

复核原则上采取书面审查的办法，但是当事人提出要求或者公安机关交通管理部门认为有必要时，可以召集各方当事人到场，听取各方当事人的意见。

复核审查期间，任何一方当事人就该事故向人民法院提起诉讼并经法院受理的，公安机关交通管理部门应当终止复核。

第五十四条 上一级公安机关交通管理部门经审查认为原道路交通事故认定事实不清、证据不确实充分、责任划分不公正、或者调查及认定违反法定程序的，应当作出复核结论，责令原办案单位重新调查、认定。

上一级公安机关交通管理部门经审查认为原道路交通事故认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、责任划分公正、调查程序合法的，应当作出维持原道路交通事故认定的复核结论。

第五十五条 上一级公安机关交通管理部门作出复核结论后，应当召集事故各方当事人，当场宣布复核结论。当事人没有到场的，应当采取其他法定形式将复核结论送达当事人。

上一级公安机关交通管理部门复核以一次为限。

第五十六条 上一级公安机关交通管理部门作出责令重新认定的复核结论后，原办案单位应当在十日内依照本规定重新调查，重新制作道路交通事故认定书，撤销原道路交通事故认定书。

重新调查需要检验、鉴定的，原办案单位应当在检验、鉴定结论确定之日起五日内，重新制作道路交通事故认定书，撤销原道路交通事故认定书。

重新制作道路交通事故认定书的，原办案单位应当送达各方当事人，并书面报上一级公安机关交通管理部门备案。

三、全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》法工办复字【2005】1号

湖南省人大常委会法规工作委员会：

你委2004年12月17日(湘人法工函[2004]36号)来函收悉。经研究，答复如下：根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。全国人大常委会法制工作委员会办公室。

              二○○五年一月五日

四、《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》

第四条的规定“……当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”

五、《交通事故处理工作规范》

第六十二条 各级公安机关交通管理部门应当成立由具有交通事故处理高级资格的交通警察组成的交通事故处理专家小组，负责交通事故认定的审核、复核工作。